Предварительное издание

Проведение самооценки национальными парламентами Европы: процедурные рекомендации по повышению качества парламентской работы

Резолюция 1871 (2012)¹

1. В ходе прений на тему "Демократия в Европе: кризис и перспективы" в июне 2010 года, по итогам которых была принята резолюция 1746 (2010), Парламентская ассамблея констатировала наличие кризиса представительной демократии и призвала к формированию новой культуры политической ответственности, которой была бы свойственна восприимчивость к запросам общества и подотчетность ему, а также прозрачность.

2. В резолюции 1547 (2007) "О состоянии прав человека и демократии в Европе" Ассамблея уже выражала озабоченность растущим числом проявлений дефицита демократии и дисфункции политических институтов, наблюдаемых в государствах-членах Совета Европы. Ассамблея также отмечала, что снижение интереса к основным политическим партиям и парламенту стал результатом критической оценки работы этих институтов.

3. Экономический, финансовый и общественный кризис, с которым сталкиваются многие государства в Европе с 2008 года, не только обнажил потребность в прозрачности механизма принятия государственных решений и повышении подотчетности участников политического процесса, но и радикально поставил под вопрос место представительной системы как основы нашего демократического общества: граждане хотят получать полноценную информацию, а также требуют для себя права активного участия в процессе принятие решений и ведении общественных дел. Одновременно на этом кризисном фоне, когда представительные институты оказались под огнем общественной критики, парламенты требуют более пристального контроля за решениями правительства. При этом парламенты многих европейских стран не имеют прочных конституционных или институциональных основ или политически находятся в подчинении исполнительной власти.

4. Эффективность работы парламента является одним из главных показателей состояния демократии в стране. Поэтому в вышеописанном контексте может быть полезно оценить демократическую эффективность парламентов государств-членов Совета Европы. Проведение парламентами самооценки в соответствии с согласованными критериями и четко установленными процедурными нормами может стать одним из возможных ответов на вышеозначенные проблемы в качестве инструмента поиска решений для исправления отмеченных недостатков представительной демократии. Самооценка должна быть направлена на повышение качества парламентской работы, нежели чем эффективности парламента в узком смысле слова, и должна лечь в основу продвижения передовых стандартов, которых должен придерживаться "хороший" парламент. Использование самооценки для демонстрации качества парламентов и их способности эффективно решать экономические и социальные проблемы может помочь им остановить процесс утраты веры в силу и легитимность демократических институтов.

5. Ряд специализированных организаций, таких как Межпарламентский союз (МПС), Парламентская ассамблея франкофонии, Парламентская ассоциация Содружества, Программа развития ООН (ПРООН), разработали методики, инструментарии и системы ориентиров, при помощи которых парламенты могут повысить демократическое качество своего функционирования. Хотя между различными системами ориентиров существуют различия, формируется консенсус в отношении ключевых элементов таких стандартов.

6. Ассамблея приветствует то, что некоторые парламенты в Европе уже провели самооценку качества своей работы. Ассамблеей уже подобран ряд процедур и практических методов, которые могут быть рекомендованы национальным парламентам, подготовившим или приступившим к подготовке стандартов парламентской самооценки.

7. Как видно из примеров проведенной парламентами оценки, в них практически не ставится вопрос об основах парламентской процедуры. Поэтому Ассамблея подготовила прилагаемые к настоящей резолюции процедурные рекомендации и предлагает национальным парламентам государств-членов Совета Европы руководствоваться ими при подготовке правил проведения самооценки.

8. Ассамблея полагает, что парламентам также следует определить рамки для обсуждения последующих шагов по выполнению рекомендаций по итогам самооценки и призывает их рассмотреть возможность создания руководящихся групп, групп самоанализа и парламентских аналитических центров.

9. Ассамблея также полагает, что инструменты самооценки, которые она намерена распространять среди национальных парламентов, могут оказаться полезными в связи с реализацией итогов реформ, предпринятых ею в 2011 году для повышения эффективности ее функционирования, упорядочения ее структуры, укрепления доверия к ее деятельности и ее популяризации.

10. В завершение Ассамблея отмечает, что парламентам некоторых государств-членов Совета Европы присущи подчас весьма серьезные недостатки и изъяны в их демократическом устройстве. Она полагает необходимым более пристально изучить демократическое функционирование национальных парламентов и подготовить систему образцов и стандартов в этой области в качестве свода передового опыта парламентской работы, в частности, в том, что касается восстановления надзорных полномочий парламента и роли оппозиционных партий, в интересах укрепления представительной демократии как основы наших политических институтов.

Процедурные рекомендации по проведению самооценки национальными парламентами Европы

При составлении процедурных рекомендаций предлагается учитывать следующие вопросы и положения:

1. Основанием для проведении самооценки является наличие у большинства членов парламента желания предпринять конкретные шаги к повышению качества парламентских предложений и решений с тем, чтобы сделать функционирование парламента более эффективным и действенным.

2. Кто должен обладать полномочиями делать запрос на проведение оценки (кворум членов парламента, политические группы в парламенте, парламентские органы (бюро, совещание председателей и т.д.)?

.3. Какой парламентский орган должен принимать решение о проведении самооценки?

4. Должна ли такая оценка эффективности работы парламента проводиться действующим парламентским органом или специально для этого созданным (специальным комитетом, руководящим комитетом, аттестационной комиссией), независимым экспертным органом или специализированной общественной организацией (НПО)? Или же в процессе оценки должны участвовать все члены парламента?

5. Каков должен быть принцип формирования специально созданного парламентского органа (пропорциональное представительство парламентских групп, возможность включения приглашенных специалистов, возможность назначения председателя от оппозиции и т.д.)?

6. В двухпалатных парламентах может быть целесообразно обеспечить одновременное участие в самооценке обеих палат.

7. Каков должен быть предмет ведения и план работы органа (комиссии) по проведению самооценки (описание предмета ведения, в том числе в части представления предложений на будущее)? Возможность установления ориентиров и применения различных инструментов, адаптации имеющихся инструментов к специфике парламента, проходящего самооценку.

.8. Указания по форме отчета по результатам оценки функционирования парламента.

9. Кому (какому парламентскому органу) должен представляться отчет по результатам самооценки (председателю парламента, бюро, совещанию председателей и т.д.)?

10. Формат рассмотрения отчета (все парламентские органы и члены парламента, чьи мнения приводятся в отчете, должны иметь возможность высказаться); консультации с другими парламентскими органами (политическими группами, специализированными комитетами).

11. Орган, рассматривающий отчет по результатам оценки, должен быть уполномочен на утверждение выводов (или рекомендаций) по нему с возможностью дальнейшего вынесения их на рассмотрение парламента в полном составе.

12. Принятие дальнейших шагов по материалам отчета и вышеуказанным рекомендациям, т.к. самооценка представляет собой непрерывный процесс.